Director del Centro de Estudios Regionales de la Universidad Austral de Chile e integrante del Observatorio Nueva constitución, conversó con noticiaslosrios.cl sobre las ventajas y desventajas de un modelo federalista, que podría consagrarse en la redacción de la nueva Constitución Política, que entrará en discusión en los próximos meses con la Convención Constituyente.
No podemos hablar de federalismo sin recurrir a la historia de Chile, ya que hace unos 160 años que las ideas del federalismo en Chile están dormidas, o al menos eso pareciera. Esta tendencia política se desarrolló en los albores de la República, principalmente entre los años 1826-1827 y luego fue en declive, pero aún con presencia, entre los años 1831-1861.
El federalismo defendía la idea de un estado federal que favoreciera la descentralización política y la autonomía económica de las provincias. Su ideólogo fue José Miguel Infante, quien seguía claramente el espíritu del federalismo de Estados Unidos. Así, los federales tomaron por primera vez el poder en Chile con las Leyes Federales de 1826, al mando de Ramón Freire y con la ayuda de José Miguel Infante. La principal medida de los federales en el poder fue dividir el territorio nacional en ocho provincias: Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua -estas tres últimas derivadas de la antigua provincia de Santiago- Maule, Concepción, Valdivia y Chiloé, estas cuatro derivadas a la antigua provincia de Concepción.
Para explicar su fracaso, se ha planteado la falta de tradición chilena. Sin embargo, según el historiador Armando Cartes Montory, en Chile, el federalismo sucumbe por la excesiva atomización en ocho provincias que no podían sostener una administración propia, por insuficiencia de recursos, identidad y preparación de su clase dirigente, lo cual conspiró contra el éxito del régimen, condiciones que sí habría cumplido una división que respetase las tres regiones históricas. En el ámbito geográfico. Además, el escaso territorio facilitó la concentración regional del poder político y de la propia administración.
La Constitución Política de 1828, llamada también la Constitución Liberal, obra del español José Joaquín de Mora, fue promulgada el 9 de agosto durante el gobierno del liberal Francisco Antonio Pinto, reemplazando a las leyes federales y regresando a Chile un estado unitario como lo es hasta el día de hoy. Las asambleas provinciales y los intendentes elegidos, además entre otros elementos, fueron recogidos por la carta de 1828 y de ahí han pasado, como disposiciones programáticas, a las cartas constitucionales de tiempos posteriores.
Pero, ¿sería posible que Chile adoptara el modelo federal en la organización territorial del Estado en la nueva Carta Magna?
Egon Montecinos, director del Centro de Estudios Regionales de la Universidad Austral de Chile, tiene una claridad bastante precisa al respecto, especialmente cuando estamos ad portas de elegir a quienes llevarán a cabo el cambio constitucional.
“Para esa pregunta existe una sola respuesta, pero que tiene matices. La respuesta es sí, pero siempre y cuando los y las constituyentes logren los dos tercios necesarios para hacer de chile un país federal en la constitución. La pregunta más compleja es ¿Qué queremos resolver con el federalismo? ¿Qué se requiere para ser un país federal?, ¿se es más descentralizado por el sólo hecho de ser federal? Hasta hoy, todos los problemas que enumeran los candidatos de regiones son materia de política pública y no de distribución territorial del poder. Es decir, con una buena modificación de la ley orgánica de gobiernos regionales, se podría mejorar muchas de las cosas que he escuchado a los candidatos y candidatas”, explica Montecinos.
Sin embargo, el académico señala que. “la discusión que he visto hasta hoy es que los distintos candidatos y candidatas no profundizan sobre las ventajas de distribuir el poder territorial de manera distinta a lo que tenemos hoy, menos se han pronunciado sobre las ventajas y desventajas de un modelo federal o un modelo regional o de un modelo unitario descentralizado, sobre lo que actualmente tenemos. Están hablando más de la forma territorial y no del fondo del problema”.
Montecinos, precisa que hoy “existe mucha consigna sobre más descentralización, más igualdad, más justicia, más democracia, pero sin mostrar las bondades y los caminos institucionales y constitucionales que sirven para lograr esos deseos”.
El director del CER puntualiza que, “por ejemplo, la evidencia internacional comparada demuestra que el modelo federal puede terminar siendo tan centralizado como los modelos unitarios, si no se diseñan bien sus instituciones. Hay una ventaja que se ha discutido poco, y es que los modelos federales acomodan mejor la diversidad étnica que se provoca en países que tienen pueblos originarios que demandan reivindicación política o territorial. Pero, la literatura también indica que se puede funcionar mejor como modelos asimétricos, en el contexto de un estado regional o un estado unitario donde no todo el país funciona como estado federal”.
Entonces, ¿cuáles son los pro y los contra del federalismo, versus el Estado Unitario que siempre ha tenido Chile?
“Como dije anteriormente, para mí la gran ventaja del federalismo es que acomoda mejor la diversidad étnica. Hay suficiente evidencia empírica comparada que indica que la pluralidad en todas sus dimensiones, étnica, lengua, política, en este modelo tiene mejor representación a nivel nacional y a nivel local. Pero, ojo, que esto provoca un impacto en los partidos políticos, especialmente en la representación política, en la hegemonía que éstos tienen sobre los líderes regionales o de comunas. Es decir, como en el federalismo los incentivos políticos se distribuyen de mejor manera en los estados subnacionales, los líderes nacionales pierden poder y control sobre ellos. Visto desde este punto de vista, podría darse el caso que los principales detractores de un Estado Federal en Chile van a ser los representantes constituyentes de los partidos políticos nacionales, tradicionales o hegemónicos y algo conservadores en materia de distribución territorial del poder”.
Asimismo, otra de las ventajas que ve Montecinos, es que “reconoce mejor las problemáticas territoriales para ofrecer políticas públicas más pertinentes a la realidad regional y local, porque una parte del poder lo tienes consagrado constitucionalmente; no todo lo tienes que pedir o solicitar al nivel central. No obstante, para lograr esto se deben considerar otras condiciones que, perfectamente, se pueden dar en modelos de estado regional o unitarios descentralizados, como por ejemplo, con autonomía y descentralización y capacidades regionales”.
Considerando la inequidad territorial existente en Chile, ¿sería aplicable este modelo?
“Precisamente, un federalismo mal diseñado podría provocar el efecto contrario a reducir disparidades entre regiones, e incluso al interior de las regiones. Por ejemplo, si se aplicara el principio de equivalencia fiscal, es decir, donde los estados gastan lo que producen, tendríamos estados -actuales regiones- que se dispararían en materia de recaudación fiscal mucho más que otras regiones. Por ejemplo, Antofagasta o la misma Región Metropolitana tendrían mayores ingresos de los que hoy tienen. Pero, si se aplica la idea de un federalismo asimétrico en ese tema o en el reconocimiento territorial y político de pueblos originarios, podrían aminorarse ciertas distorsiones que se provocarían, posteriormente, con la implementación del federalismo”.
Egon Montecinos, considera que “si se trata de reducir la desigualdad territorial existente, eso se puede lograr en un modelo unitario más descentralizado que el actual, con un modelo regional, o con un modelo federal que evite que esas desigualdades previas se acrecienten, por lo que ya expliqué anteriormente. Pero, creo que las desigualdades territoriales son más un problema de malas políticas públicas, que de distribución territorial del poder político en la Constitución”.
Cuando se habla de federalismo, la experiencia más nombrada es Estados Unidos, ¿en qué se podría comparar con Chile?
“La tradición de Estados Unidos es la más estudiada y es la más compleja de todas. Ese federalismo nace del pacto de los Estados previos a la existencia de USA (United States of America). La idea de federalismo en Estados Unidos implica un “Pacto entre territorios”, con identidad y autonomía política previamente existente, los cuales cedieron parte de su autonomía original, para dar lugar a una macro unidad política mayor llamada USA, para que ésta a su vez ofrezca garantía en asuntos que por sí solos esos estados subnacionales no podrían resolver, como, por ejemplo, seguridad y política de defensa exterior. Es por eso que cada uno de esos estados conservan aspectos donde son autónomos y en otros asuntos comparten temas o políticas. La diferencia entre Chile y USA en materia de federalismo sería abismante. En Estados Unidos, el federalismo fue producto del pacto de los Estados previos, en cambio en Chile las regiones, que vendrían a ser los Estados en un modelo federal, han sido producto de la voluntad del Estado nacional llamado Chile”.
Por ello, precisa el académico del Centro de Estudios Regionales, CER, “basado en este principio, la idea de pacto federal en Chile es prácticamente imposible, dado que aún no tenemos regiones con algo de autonomía. Imagina que recién este año elegiremos gobernadores regionales, y que serán contrapeso a las élites políticas nacionales. Por tal razón, y por nuestra tradición regional, es mucho más pertinente a nuestra historia un modelo regional en que se otorgue atribuciones fiscales y políticas a las actuales regiones y capacidades que actualmente no tienen. Distinto sería que se adopte un modelo federal por razones estratégicas y como parte del reconocimiento territorial y político a uno o más pueblos originarios en nuestro país, pero ahí estaríamos hablando de un modelo federal asimétrico”
Por ello, precisa finalmente Montecinos, “creo que es muy relevante provocar una discusión más profunda entre los candidatos y posteriores constituyentes, para que muestren y demuestren que sus ideas tienen un mínimo de fundamento empírico al menos, de lo contrario no tendremos una buena discusión y se van a imponer las consignas, las ideas panfletarias, donde quien grita más fuerte impondrá un modelo, una regla”.
